法国议会两院的运作

　　概述

　　议会（sessions）

　　第三共和国时期，会议的召开实际上是没有限制的。第四共和国时期，对例会的举行进行了诸多限制。

　　1958年宪法第28条对例会的召开次数和会期进行了规定，两次例会的会期大约都是3个月。秋季例会或者说是预算例会是从10月2日到12月20日，春季例会是从4月2日到6月30日。

　　另外，为了应付不可预见的情况出现，宪法规定了特别会议制。特别会议应依总理的请求或者依组成国民议会的议员的过半数的请求按照提前确定的议程举行，其召开和闭会由总统宣布。

　　由于在特别会议的会期上宪法赋予了在固定期限之外延长的权力，持续几天的特别会议往往似的理会因超过会期而自动闭会。

　　需要特别指出的是，共和国总统对特别会议的日程具有控制权，因为总统可以拒绝将由总理请求的事项列入特别会议的议程中。

　　以下两种情况出现时议会也可以召开：第一，新选举的一会面临解散，例会的会期还没有到来，这时应召开议会，会期为15天；另外一种情况是，在非常时期，总统动用‘非常权力“召开两院联席会议。最后，

　　两院听取总统的咨文可以不受会期的限制。最后一种程序在实际上没有启动过。

　　在国民议会被解散时，虽然参议院尚存，但立法程序的正常运作已受到了实质性的影响。

　　工作方式

　　议会通过特殊方式开展工作，多以会议的方式，但也存在例外。

　　首先值得强调的是，讨论预算问题的秋季例会比春季例会要忙的多。

　　会议期间，委员会会议和全体会议对集中于周二、周三和周四，这在国民会议和参议院中是一样的，这也使得议员在周末能回到本选区，有时候一直待到周一。

　　不过，参议院中的委员会的工作多集中在周三。

　　每天的时间安排上，不管在委员会会议还是全体会议，两院在上午、下午和晚上都可以工作。全体会议召开时，早段会议是从上午9：30到下午1：00，午段会议是从下午3：00到晚上7：30，晚段会议是从晚上9：30开始，通常直到第二天早上1：00才结束。有时候会期持续更长，直到天明才散会。

　　午段会议是通常的会期。晚段会议在必要是才增设。一般而言，在日程安排特别紧的时候才安排早段会议。在国民议会中，委员会和议会党团通常可以在周三的早段聚会。

　　各委员会可以延期闭会。

　　议会的工作强度

　　象其他有悠久议会传统的国家一样，第五共和国的政治传统建立以来，议会的工作强度明显加大。

　　在参议院，1993年，会议召开次数为214次，会期累计706小时。各专门委员会，召开547次会议，会期时间累计为1，072小时。

　　1993年，国民议会中累计时间为860小时，立法方面为515小时，预

　　算辩论为202小时，政府声明和不信任案用去40小时，全面的政府政策的提出用去16小时，提问时间为73小时，14小时用于解决方案的辩论。专门委员会召开了288次会议，会议时间达469小时。

　　议程安排

　　议会各院在以前都是自主决定自己的议程安排，现在这种情况有所改变。宪法第48条规定，在议会两院的议程上，应优先地，并且按照政府所定的顺序，讨论政府提出的法律草案和政府同意的政府建议案。

　　因此，政府所定的优先议程和两院所定的议程是有所不同的。

　　两院中，口头质询有优先权，每周至少安排一次会议；在国民会议中，对政府的质询是在周三下午，在参议院中是每月一次，时间是周日下午。

　　补充议程由议长委员会提出，然后提交联席会议批准。

　　议程安排方面的规则给议会留下了很小的自主权，1993年议员提交的立法议案上升为法律的有8部[8]，而政府提交的法律草案中上升为法律的有69部，1981年到1992年，91%的法律是从政府的法律草案中产生的。

　　立法程序

　　第五共和国的立法程序直接产生于严格的“议会理性”原则，政府不但在议程安排处于有利的地位，在整个立法程序中更是处于有利地位。

　　需要特别指出的是，宪法第31条规定，政府成员可以自由出席两院会议，在议会委员会和全体会议上，如果他们请求发言，应予听取。

　　在两院中立法程序的原则在本质上是一致的，我们可以将他们一起考查。但当我们考查两院之间的“穿梭”程序时，两院制的不同特征就体现出来了。

　　首先必须明确，议会在立法方面没有独占权。宪法第11条允许总统根据其在议会会议期间的建议或两院提出的联合建议，将有关公共权力机构组织或旨在批准一项不违反宪法但可能影响政府机构运作的条约的法律草案提交全民公决。

　　从1958年以来，这项程序共启动过7次，值得一提的是1992年9月启动该程序以授权《Maastricht 条约》的批准。仅在1969年法律草案出乎意料地被全民公决通过。

　　议案创议权

　　议案的创议权一般由总理和议员享有。

　　1958年宪法第34条将立法范围作了明确的规定，该范围涉及的都是最重要的社会领域（见附录1 宪法第34条）

　　对于没有列入立法范围的事务，政府可以制定规章。规章制定的自主权是在政府作为执行机构在其享有传统的法律执行权之外的一项独立的权力。

　　另外，根据宪法38条，政府可以要求议会通过授权法案授权自己在一定期限内在特定领域以法令的形式行使立法权。

　　当非政府提出的议案会导致公共财政收入的减少或公共财政支绌的增加时，从财政的角度，这项议案将不被通过。

　　1993年，非由政府提出的议案在国民议会中有518项，在参议院中有129项（政府议案分别为75项和42项）。

　　实际上，议案创议权是由两院秘书厅通过议案列表的方式行使的。议员提出的议案列入他们所属议院的秘书厅。政府议案同样由总理提出列入参议院或国民议会的秘书厅。但宪法强制规定财政议案只能列入国民议会的秘书厅。这是为了符合直接选举产生的议院在财政法案方面享有优先权的一般原则。

　　议案列表中的议案将被印发，不但在其被列入的议院中，在另一院中也同样印发。

　　委员会的审议

　　在法国，委员会的审议是立法程序的必经阶段。然而，与其他国家不同的是，委员会无权以议会的名义批准议案文本。虽审议在一定程度上是粗略的。但在全体会议的场合下，对议案的审议是法律所要求的。

　　列表中的议案由议长提交到委员会。

　　一项议案只能提交到六个常设委员会中的一个，除非有特别委员会的设立。

　　特别委员会在某些情况下可以自动设立，在另外一些情况下须经全体会议的批准。

　　多个常设委员会对议案都有审议的权限，在其中的一个负责基本的审查义务的同时，其他的一个或几个委员会可对议案提出建议。

　　委员会议案审议程序经协调人（a Rapporteur）的任命程序后启动，任命程序采全体一致的方式，在有多个候选人的时候，则采选举的方式。

　　协调人（Rapporteur）的职责是将议案提交委员会，对议案条款提出修改意见，提出委员会的审议报告并且提交一份供全体会议审议的报告。

　　委员会可举行听证会，尤其是听取各部部长的意见；或者举行会议对文本进行审查。

　　书面报告一般包括以下内容：对议案原则性规定的一般概述；对议案内容的逐条审查并提出不同的修改意见以及对委员会所采纳部分的评注；委员会的主要观点的阐明。

　　报告通过后，报告将被印刷、宣传并分发，使得全体会员有充足的时间熟悉报告内容。

　　协调人由一名或者数名委员会行政处的立法工作人员协助其工作。

　　报告的准备和宣传工作结束完成后，委员会就议案进一步提出修改意见，在进行讨论。

　　委员会会议原则上是秘密进行的，但根据国民议会的规则，委员会秘书厅在征得委员会成员同意后，可根据其的选择，在经见证人同意后对听证会内容进行公开。在参议院，规则允许委员会根据自己的选择公开部分或全部工作。

　　委员会工作记录采取如下方式：

　　备忘录。供国民议会与参议院内部使用。

　　印刷材料，在国民议会中，这些材料很简短，允许记者了解大致内容或者说是大致过程以及委员会会议的投票情况。

　　参议院中的书面声明，有委员会主席准备。

　　各院委员会简报。这种简报经常出版，列举了委员会的活动。

　　议案的大会审议[9]

　　原则 由于立法委员会无权以议院的名义批准议案，大会审议是法律所强制要求的。

　　首先，议案须按上述方式列入议程中。

　　多数议案在大会上进行辩论。辩论可对议案的整体进行也可以就个别条款进行。但两院的规则中都有不经辩论“通过”或“否决”议案的规定，这种程序适用于旨在批准国际条约或国际公约的政府议案或者是重要程度较小的议案。特别文件列举了详细规则（见附录2）。

　　各议院的大会议事过程记录在两个政府公告中。简易公告在每次会议结束时分发并向新闻界公开。全面公告是从会议进行时的速记记录中整理的。

　　电视频道可通过技术装置对辩论过程进行录像记录。

　　另外，国民议会在白天通过有线电视对会议过程进行报道，一些委员会的听证会也通过这种方式报道。

　　普通辩论

　　对议案进行大会审议时，首先由政府代表发言，委员会调解人首先提出意见，如果可能，调解人可提出建议。接着，普通辩论就开始进行。首先是针对个各党团发言人的发言，接着是针对代表个人主张的其他医院的发言。

　　议长委员会对普通辩论的时间进行界定。每个党团有同样的最低发言时限，同时根据党团规模提供补充发言时间。

　　讨论将回由于各种程序性的提议而中断

　　两院共同的此类提议包括三种：

　　（a）违反议会议程事项；

　　（b）先前事项；

　　（c）应由委员会重审事项。[10]

　　违反会议议程的事项是在普通辩论开始前讨论的。可将其列入对议案的部分或全部的合宪性进行讨论的范围。先前事项能使辩论中断，它也是普通辩论开始前讨论的。

　　应由委员会重新审议的提议是在普通辩论中断后作出的，此种提议意味着议案的部分或全部有待继续讨论，如果得到批准，该议案的讨论被中止，直到委员会提出进一步的报告才能恢复。

　　在国民议会中，作出程序性提议的发言时间没有限制，参议院中提出程序性提议的发言时间限定在15分钟内。

　　个别条款的讨论

　　如果程序性提议没有得到批准，普通辩论结束，个别条款的审议开始，这意味着对议案内容逐条进行仔细审议。

　　通常按照数字顺序对条款进行审议的，但特殊情况也允许出现。

　　对议案提出的