临朐法院:执行乡镇政府案件有关问题及对策

    乡镇政府承担法律责任的主要情形及成因

    从案件类型及数量看，主要有以下六种情形：

    一是乡镇企业遗留债务。这类案件共9件，占21.95%，个案标的额少则几万元，多则几十万元。前些年，一些乡镇政府兴办企业，随着时间的推移，一些企业因规模较小、技术含量低、管理落后等原因，生产经营陷入困境，甚至资不抵债。对这些企业，乡镇政府主要采取了两种处理方式，一种方式是将企业关闭，并接收其剩余资产和帐务，原企业债务依法由乡镇政府负责偿还；另一种方式是将企业改制，在此过程中，有的乡镇政府将企业有效资产剥离出售，全部或部分债务则被搁置起来，由此形成的所谓“漏债”，依法也应由乡镇政府负责偿还。

    二是拖欠餐饮费。这类案件共8件，占19.51%，数额从几千元到几万元不等。乡镇政府及其下属机构工作人员到有关餐馆招待、就餐，一般采取先签字、后结算方式，天长日久欠费增多，餐馆业主多次要帐不成，遂诉诸法院。

    三是拖欠工程款。这类案件共6件，占14.63%，标的额多在10万元以上。乡镇政府兴建办公、公共设施，如盖楼、修路、修桥等，所需工程款数额通常较大，拖欠问题较为普遍。其中，修路、修桥等公益建设一般都向群众集资，但由于集资不足或被挪作他用，导致拖欠施工单位工程款。

    四是拖欠购货款。这类案件共6件，占14.63%，数额多在万元以下，标的额最大的4万余元。通常是乡镇政府购买建材、煤碳、汽油以及副食品等物资，货款长期赊欠不还。

    五是承担人身损害赔偿责任。这类案件共5件，占12.2%，赔偿款额通常在1－4万元之间。主要是乡镇政府所属学校等事业单位中发生伤害或死亡事故，这些事业单位不具有法人资格，乡镇政府作为其法人依法应承担相应赔偿责任。此外，由于乡镇政府管理的道路、水库等公共场所存在障碍物或其他隐患，导致发生人员伤亡事故，乡镇政府因负有管理职能承担相应赔偿责任。

    六是其他情形。其他案件共7件，占17.07%，标的额相对较小。其中，借款及担保案件2件，系乡镇政府借款未还，或因在担保法实施前为企业贷款担保，依法承担担保责任；欠缴劳保费案件2件，系某乡镇政府开办敬老院，未及时缴纳该敬老院工作人员的劳动保险费用。除了民事案件之外，执行乡镇政府的还有少量行政案件，如返还行政相对人计划生育罚款等。

    从总体情况看，以乡镇政府为被执行人的案件执行难度很大，执行进度缓慢。三年来，案件执结率仅为17.07%，执结款额仅占执行标的总额的7.99%。乡镇政府不及时有效地履行生效法律文书，主要具有以下四个方面的危害。

    1、损害了法律的权威。乡镇政府作为一级政府，负有自觉维护法律权威、推进依法治国进程的责任。带头执行法律、执行生效法律文书，就是其中一个重要的方面。法院依法作出的裁判体现了国家意志，具有国家法律的权威，所有当事人包括政府都应当自觉履行，这是贯彻落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要内容。乡镇政府不履行生效法律文书确定的义务，必然会损害法律的权威，不符合依法治国的要求。

    2、损害了党委、政府和法院的形象。此类案件直接关系到群众的切身利益，如果长期得不到执行，群众的切身利益受到来自政府的损害，得不到实现和保护，党委、政府在广大群众心目中的形象必然大打折扣，实践“三个代表”更无从谈起。同时，乡镇政府当被告的案件执行不了，群众还可能认为法院站在政府一边，不严格公正执法，是搞“官官相护”，从而对社会的公平与正义失去信心。

    3、不利于经济发展软环境建设。市场经济是诚信经济、法治经济，建设诚信社会，政府必须先行。当前，各地围绕招商引资、发展民营经济等中心工作，正在大力加强经济发展软环境建设。其中，政府带头搞法治、带头讲诚信，自觉营造公平公正、诚信安全的法制环境，是软环境建设非常重要的一个方面。乡镇政府如果连生效法律文书都不执行，势必直接降低政府信用，且对经济发展软环境建设产生负面影响，甚至使投资者缺乏安全感，这对当地经济的长远发展极为有害。

    4、不利于维护社会的稳定局面。群众对某些乡镇政府不执行生效法律文书很不满意，造成这类案件当事人来信来访多，上级批办催办多。实践中，涉及执行案件的群众来信来访、党委人大和上级法院等部门批示、督办的案件中，乡镇政府为被执行人案件占了很大比例，有的当事人明确要求上级法院提级执行。由于申请执行人信访、缠访、越级上访不断增多，诱发了许多不安定因素，直接影响到当地的社会稳定大局。

    乡镇政府为被执行人案件“执行难”的主要原因

    除有的乡镇政府因财政困难，暂时缺乏执行能力外，此类案件“执行难”主要有以下几方面原因：

    有些乡镇政府人员法制意识淡薄。主要表现在四个方面：一是对法律面前人人平等的认识不到位。有些乡镇政府人员官本位意识浓厚，认为自己是官、是领导，对方当事人是民、被自己领导，对“民告官”意见很大，甚至扬言“你不起诉事倒好办，你起诉我偏偏不办”。而根据法律规定，对方当事人的诉权是法律赋予的，双方的诉讼地位是平等的。二是对有关法律规定不理解。如，在一些人身损害赔偿案件中，有关乡镇政府作为法人和管理单位，不但不依法主动承担相应责任，而且认为法院判得不公，以此为由拒不执行生效法律文书。三是存在“新官不理旧帐”等错误认识。有的乡镇政府人员认为帐不是自己现任欠的，以此为由拒不执行。由于乡镇政府领导调动频繁，普遍存在短期行为倾向，往往抱着能拖则拖、能躲则躲的想法，宁愿把钱搞建设等“看得见”的政绩工程上，不去真心实意想办法偿还债务。四是不能正确对待对法院执行。有的认为法院执行是和自己过不去，思想上不接茬，工作中不配合，导致陷入被动局面。

    执行乡镇政府案件易受干扰。究其根源，主要是部门和地方保护主义作崇，这是法院依法执行行政机关包括乡镇政府时遇到的重大难题之一。虽然宪法规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但在现行体制下，地方法院在人、财、物等方面受制于当地党委、政府，造成事实上的司法地方化，法院难以真正依法独立办案。当乡镇政府成为被执行人时，如果对一己、一时之利考虑得多，往往通过其上级党委、政府领导出面及有关社会关系说情干预，理由主要是：如果支付了所欠款项，乡镇政府的正常运作将受到影响；如果开了口子引起连锁反应，政府将面临疲于应诉的被动局面；乡镇政府大多财政困难，希望法院方面中止执行，等等。

对乡镇政府适用强制措施有难度。当前情况下，有些乡镇政府财产的登记、管理不规范、不严格，多头开户、公款私存、公车私落等现象较为普遍，如果乡镇政府不自觉申报财产，或者故意隐匿财产规避执行，法院有时难以查询到其可供执行的财产特别是现金存款。有些财产系政府办公所必需，不宜将其办公用品（如桌、椅等）作为执行对象，进行查封、扣押和变卖。乡镇政府的房地产方面，许多的土地使用权不明晰，事实上更难以处理。此外，由于乡镇政府领导和其他工作人员身份的特殊性，在采取拘传、拘留等人身强制措施时，也受到法律之外的诸多制约。

    法院自身的原因。主要是执行工作力度有待进一步加大。法院一方面要严格依法办案，同时，又要考虑妥善处理与地方党委、政府的关系，考虑自身在社会上的评议形象，有时难免在沟通协调上花时间、花精力，执行工作力度特别是采取强制措施的力度往往不够。同时，在执行工作机制、执行方式方法、执行人员素质等方面，还有许多地方需要改进和提高。

    解决上述案件“执行难”的建议与对策

    强化法制观念，提高自觉履行意识。要解决乡镇政府欠债问题，提高其法制观念至关重要。只要有了正确的思想认识，办法总比困难多。因此，应结合领导干部普法工作，进一步加大法制宣传教育力度，特别是宣传贯彻好中央（1999）11号文件和十六大关于“切实解决执行难问题”等指示精神，增强乡镇政府领导的法律意识，促使他们正确认识和对待法院执行工作，摒弃拒不执行、拖延执行等错误认识，想方设法筹集资金，研究落实还款方案，配合法院自觉主动地履行法律义务，确保所有未执行案件件件有结果、有说法，力争早日履行完毕。同时，上级党委、政府应全力支持法院依法执行，确保最大限度地执结案件，维护好人民群众的合法权益。

    强化提级交叉执行，克服地方保护主义。当前，地方各级法院应按照最高法院关于深化执行体制改革的要求，进一步加强上级法院对执行工作的统一管理和协调，即由省法院执行机构负责全省执行案件的统一管理、协调。建议上级法院进一步重视和完善相关规定，切实加大提级交叉执行力度，对下级执行机构的执行案件，特别是执行当地乡镇政府等在本辖区内办理有难度的案件，尽可能地提级执行或指定其他法院执行，确保案件及时、公正执行。实践证明，采取提级交叉执行措施，一般能够顶住各种人为的阻力，有效克服部门和地方保护主义的干扰，依法对有关乡镇政府果断采取强制措施，促进案件的顺利执结。同时，按照十六大指示精神，积极稳妥地推进司法体制改革，以从根本上保障法院依法独立办案，最终克服部门和地方保护主义等顽疾。

    加大执行力度，提高执行水平。一方面，法院要将此类案件及时向党委、人大、政府汇报、通报情况，积极加强沟通和协调，依靠党委、人大的重视、支持，取得政府的理解、配合，促进乡镇政府为被执行人案件得到有效执行。另一方面，要进一步提高执行人员综合素质，积极探索执行方法和执行艺术，最大限度地使这些案件圆满解决。对有执行能力而拒不执行的，要用足用活各项强制措施，力争执行到位。对执行阻力较大以及申请执行人信访、上访的，除做好其思想疏导工作、防止事态扩大，及时向上级法院和当地党委、政府通报情况，积极建议上级法院采取提级执行等措施。

    转变政府职能，建设信用政府。减少或避免乡镇政府为被告的债务纠纷，是解决此类案件“执行难”的治本措施。为从根本上减少乡镇政府债务，避免频繁涉诉，应按照“小政府、大社会”模式，进一步转变乡镇政府职能，规范监督管理行为，树立法治诚信形象。一是实行政企分开。禁止乡镇政府新开办企业，原开办企业资不抵债、符合破产条件的，可依法申请破产还债。对现有乡镇企业的改制应规范进行，防止产生漏债。同时乡镇政府对其他企业要做到不投资