西方国家议会的地位

　　无条件的议会至上

　　英国奉行彻底的议会至上。这一信条有两重含义。其一：法制含义，即惟议会有权制定、修正和废除法律，议会的立法权不受限制，甚至不受宪法限制。其二：政体含义，即议会高于政府和法院；政府和法院必须服从和执行议会法，而不得对抗议会，不得否定议会立法。

　　与议会至上信条相关联的是“最高权力”（或“最高国家权力”以及“最高国家权力机关”）概念。1649年，英国议会平民院在与国王的殊死搏斗中明确提出：平民院拥有国家的最高权力。当时，这一概念指的是平民院高于国王和贵族院，平民院最终决定国事，直至废立国王和贵族院。1689年，英国政治学家洛克从立法权与其他权力相比较的角度论断：立法权是最高权力，其他权力得之于立法权并从属于立法权。而且，依照洛克的学说，立法权高于别的权力，即等于立法机关高于其他国家机关，或者说，等于议会高于政府和法院。当代英国政体正是贯彻了洛克学说。在英国国家机构中，议会处于最高地位，掌握最高国家权力。然而，议会所掌握的最高权力是仅仅指她的立法权，还是包括她的其他权力？换句话说，议会手中的最高权力究竟是哪些权力？对此，英国政治学界似乎未予明确。

　　瑞士奉行上述议会至上论。瑞士宪法规定：联邦的最高权力由议会行使。那么，何谓最高权力？瑞士宪法赋予议会的权力既有立法权，又有其他若干种权力。例如，议会有权选举政府和法院及联邦军队总司令；有权调动军队；有权对联邦行政和司法实行监督；有权处理联邦各机关之间的职权之争。按照洛克的理论，瑞士议会的立法权当然是最高权力。那么，这里举出的另外几种权力是否也是最高权力？显然是。这样，瑞士宪法就告诉我们：如果要对诸种国家权力作高低之分，那么，可以列为最高国家权力的并非仅仅是立法权。

　　在英国的议会至上制下，法院之所以要绝对服从议会立法，还因为议会立法与宪法性法律或惯例之间不存在效力等级区别，议会立法可以废除宪法性法律或惯例。瑞士制定了成文宪法，其效力显然高于议会立法。然而，瑞士法院仍然无权审查议会立法的违宪问题。瑞士议会立法是否符合宪法，由议会自己把关。在这个意义上，瑞士的议会至上制较之于英国是有过之而无不及。

　　以色列对其议会地位问题的处理与瑞士做法大同小异。以色列宪法并未明确宣布议会为最高国家权力机关，然而，却又实际上树立了议会在国家机构中的最高地位。首先，负责签署并颁布议会立法的总统无权否决之。即是说，国家元首不得抗衡立法机关。第二，政府对议会负责。第三，宪法没有赋予最高法院司法复审权。而且，在实际中最高法院亦拒绝审理政治问题。

　　有限制的议会至上

　　本文考察的六个模式中，另外三个对议会至上信条或者予以限制，或者予以否定。

　　德国奉行政府对议会负责制。这应表明议会的地位高于政府。然而，从下述两方面看，德国议会远不是最高国家权力机关。首先，德国总统有权审查议会已通过的法案是否符合基本法，并可否决他认为与基本法相抵触的法案。第二，宪法法院亦有权审查议会所通过的法律是否符合基本法，并否定与之相抵触者。如果说，德国基本法并未明确否认立法权高于其他权力，那么，她就把立法权的地位与立法机关的地位区别开来了。

　　在与德国政体最为近似的日本的政体下，国会的地位陷入更为明显的矛盾之中。一方面，宪法明确宣告国会是最高国家权力机关；并且，内阁对国会负责，从而证实国会的确高于政府；而且，国家元首即天皇无权否决国会已通过的法案。然而，另一方面，最高法院却享有司法复审权，这又无可辩驳地说明，国会并不是至高无上的，而是被置于最高法院的监督之下。所以，对日本宪法所采用的最高国家权力机关这个概念究竟该作何理解，人们只能见仁见智。不过，它显然不符合英国所作定义。看来，日本国会所处地位的矛盾性似乎从另一方面在表明，应该将立法权的地位与立法机关的地位区分开来；甚至，应该将立法权与最高权力区分开来。

　　否定议会至上

　　美国宪法否定议会至上信条，但还部分地接受洛克关于立法权与其他国家权力的关系的见解。法国走得最远，从根本上否定了洛克的学说。

　　美国宪法不接受最高权力概念。在它面前，国家的三大权力即立法权、行政权和司法权同尊同荣，地位完全平等。立法权的确支配行政权和司法权，然而这种支配其实只被理解为它们在行使程序上的有先有后，即必须先立法，而后才谈得上实施和适用法律。而在地位方面，行政权和司法权并非只能服从立法权，而是可以反过来制约它。

　　在美国宪法里，国会并没有超越总统和最高法院的地位。相反，这三大机关相互平等。相应地，美国国会不能利用其立法权而无限制地、或者说任意地支配总统或最高法院。国会行使立法权的行为受到总统和最高法院制衡。总统对国会已经通过的法案享有完全否决权，即是说，总统不但可以否决他认为违反宪法的法案，而且还可以用其他理由、甚至不说明理由地否决法案。最高法院则可以依据自己对宪法的理解而否定违宪法律。实际上，美国总统和最高法院只执行他们所认可的法律。

　　不过，美国政体中，立法权及其拥有者国会位列第一，行政权及总统位列第二，司法权及最高法院位居第三。这可理解为美国宪法有限制地承认立法权相对于另外两权的优越性，和随之而来的国会相对于总统及最高法院的优越性。

　　当代法国宪法既否认议会至上，也否认立法权高于其他各种国家权力。

　　本文所考察的其他五种政体下的议会地位可概括为两种：其一，议会至上（英、瑞、以）。其二，议会居第一，政府和最高法院分列第二和第三（美）。而在法国的双层政体下，总统独处第一层，至高无上；其他国家机关共处第二层；在这第二层中，政府位居第一，议会次之，宪法委员会和司法机关再次之。可见，法国国家机构中，总统构成最高国家权力机关；议会不仅失去了她曾拥有的至高无上的地位，而被排挤到第二层，就是在第二层中，议会也不再是领衔者。可以说，发达国家各政体中，法国议会的地位最为低下。

　　法国各种国家权力也重新组合，立法权不再是最高权力，总统的权力则被赋予至上的地位。总统有权监督全体公民和国家机关遵守宪法，有权对各国家机关的活动和纠纷予以仲裁，有权对国家独立、领土完整和遵守国际义务提供保证，有权将议会通过的法案提交公民表决。可以将法国总统所享有的这些权力称为“元首权”。这种元首权是当代其他任何发达国家的元首所不曾享有的。法国的元首权旨在凌驾立法权。立法权受到元首权居高临下的监督，其与行政权、司法权的纠纷要由元首权予以仲裁。除此而外，法国的立法权还受到与它平等的行政权及司法权的双重钳制。法律范围（即宪法对可就哪些事项行使立法权的规定）的设置大大压缩了立法权的活动天地；宪法委员会对政府与议会之间关于法律范围的争讼的裁判权、和对法律乃至议会自己的议事规则的复审权则进一步限制了立法权的活动自由。所以，法国诸种国家权力中，元首权是最高权力，而立法权已被降为第二层权力。

　　从以上六国议会在各自政体中的地位看，在当代政体下，何谓“最高权力”或“最高国家权力”，有待我们进一步研究并予以说明。无论如何，立法权等于最高权力的说法，日益显露出矛盾，很难继续为人们广泛接受。将议会的地位简单等同于立法权的地位的观念尤其受到挑战。

　　历史地看，英国式议会至上体制服务于近代资产阶级所掌握的国家机关议会与顽抗的封建君主制相搏斗的需要。而在资产阶级统一掌握了全部国家机构后，是否仍然置议会于最高地位，便不再与反封建相联系，从而转变为一个可以灵活处理的问题了。在现代，人民主权并非必然等于议会至上，当然也不排斥议会至上。如果人们从近代继承了议会至上传统，或信奉议会至上最能体现人民主权，便可赋予其议会以最高国家权力机关的地位。如果人们认为分权制能防止权力被滥用而更为可取，便可能让议会与政府和最高法院平起平坐。如果人们相信议会地位太高不利于国家的稳定，便可能将议会降格为二流国家机关。

　　议会地位是高是低直接决定于人们的政治观念。那么，议会地位的高低对议会的职权、对议会在国家机构中的实际作为有什么影响？这个问题更值得人们重视。

　　人大研究·蒋劲松