也谈“执行难”的成因及对策

   “执行难”已不是新话题，作为一种执法状态存在，多年来一直困扰人民法院、申请执行人和其他权利人。主要表现在：立法滞后，至今，我国尚无强制执行法，与之配套链接的程序规范制度也不够健全；体制构建上的不科学也成了滋生地方保护主义的温床；被执行人难找，被执行财产难查，各类“脱壳”经营主体、“空壳”市场主体成了与执法机关周旋的挡箭牌；协助部门难求，个别协助部门人员利用现代网络操作技术，给执行人员增添新的阻隔屏障；影响当地稳定的大案的财产不能依法执行，面对干预，执行人员干着急，部分执行工作不得不中途搁浅；执行人员挨打受骂是家常便饭、甚至人身造成伤亡在全国也时有发生。这些干扰素的阴影仍然笼罩在执行人员和债权人头上，成为抑制法院执行工作发展的强大反作用力。

    内部成因

    究其原因，“执行难”的存在除有其深刻的社会原因外，法院自身的内部成因也不可小觑；一、硬件设施落后，表现在装备、通讯手段，对付被执行义务人转移财产、抗拒执行、快速反应能力差。二、法院间在委托执行及执行配合上协作关系松散，连动不足，相互制肘、拖延、消极对待时有发生。三、上、下级法院间的监督制约乏力，受地方党政制约多。四、执行人员补充不足，整体素质不能适应快速变化的外部客观条件。五、执行程序运作方法，欠规范，效率不稳定。六、个别执行人员工作方法简单粗暴，不善于做群众工作，加之法律素质有待提高；执行思路不开阔，怠于探求新的执行通道和方法。七、极个别执行人员与被执行人串通一气，漠视债权人合法权益、违法执行，从内部动摇其他执行人员依法执行的信心。八、执行措施，对妨害民事诉讼行为的强制措施的适用、拒执行为的追究程序启动不足。九、少数案件由于审判不公，导致再审、执行回转，增加了执行难度。十、执行程序、执行人员、执行标的物管理方面的漏洞，同样影响了执行工作效率。

    对  策

    面对“执行难”这一固疾，反观其产生的原因，也倒给我们几多正面的启示：1、对不科学的司法体制加以改革，从立法上完善强制执行制度，是终级解决“执行难”的先决条件。2、不断培养造就一大批政治素质强，有全心全意为人民服务的优秀品质，崇尚法制，适用程序谙练的执行人员是克服“执行难”的有力保障。3、改善硬件设施装备，改变其他造成法院内部“成因”产生的条件刻不容缓。克服前述十项“执行难”成因具体对策，本文阐述以下几方面：

    一、延展思路，形成规范化全方位执行意识。

    首先必须转变执行工作“只要有体力，身体棒、能打敢拼”的陈旧执行观念。第二得健全重在落实一系列规范化执行案件流程管理操作规程，全体执行人员相关部门积极演练，形成规范办案的良好习惯。三则需意识到，执行局面虽然千变万化，但解决“万变”的根本还在于对执行程序法及相关法律、司法解释和对立法原理的正确理解及适用上。故而执行人员法律知识底蕴的深厚，加之审判实践经验及社会经验的积累。具备这些素质要求，才能面对日益复杂的执行局面从容应对。四、强化程序意识，依法外化执行过程。审执两权分离后，审判与执行方面的最高解释、决定也相对独立发布，审判程序与执行程序法律文书的样式随之分离。据笔者统计，从常用的法律文书制作种类上看，执行程序涉及到的各类文书，较之任何一种审判程序所使用的法律文书，品种繁多。仅此足以反映出执行程序操作的链接点更多，执行手段、措施的变化也相应频繁。如果没有对执行程序及相关制度全面、准确的理解和适用技术的掌握，就很难规范被执行主体千变万化的行为走向。面对案外人异议、追加、变更被执行主体，各类执行措施复议，我们还要对立案、审判程序及相关实体法律法规有一个全面的理解。从事审判工作的同志都知道，审判程序的功能之一，就是将法官从事审判活动的全过程外化为卷宗这一特定形式。卷宗的内容根据不同审判阶段会有不同形式法律文书和格式表现，执行程序也不例外。但执行程序又有其自身特点：执行程序启动后的运作频率比审判程序更快，前程序与后程序措施衔接更紧密。操作过程中，如果承办人稍有疏忽，即容易“掉线”、“丢失”程序段，还有对执行过程中某案省略、简化程序段的问题，在操作时均需通盘考虑。因而，外化执行操作过程非常必要，一来是法定的要求，二则可以为下一步程序运作留下判断“轨迹”。出现更换承办人或承办人失忆时，以足备忘。比如，被执行人难找状态出现时，我们应将难找的经过外化为书面材料，体现工作的延展性。被执行人到哪里去了，走多长时间了、干什么去了、近期都在干什么？这些外围的情况应设法了解清楚，并记录在案。要克服怕麻烦、懒动手的执行习惯，将执行工作的所有过程书面化。五、要有整体意识，用活联动意识。执行工作的整体意识，即每个执行人员，在其执法过程中，时时抱有全国一盘棋的思想。在合乎程序法及相关法律法规前提下，最大限度地维护权利人的合法权益。通过一个个案件的合法执行，不断树立法院权威、不断树立新世纪法官形象。同时，只有依法执行，才能提高执行案件的整体质量。执行的联动意识，说起来容易，做起来难。不管是裁决合议庭、异议审查还是执行实施合议庭，拟或是执行长联席会议，其职责不过是分工而已，但执行操作人员不可有分工就分家的心态。这些执行组织与其上各管理、执行决策层面，不仅要各负其责，更要相互配合、相互协调，积极为自身以外的层面创造好的运作环境和条件，从而形成一个合议庭、一个庭、一个院……乃至全国法院系统，全国各涉法主体间协同运作，形成震荡层面，才能造就泱泱执法态势。六、用足用活各类执行措施。最高院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称执行规定），较为祥尽地规定、设置了各类执行措施和方法，这些措施对个案来讲，要靠每个承办人去穿针引线，去寻找适应个案的具体措施。执行规定必竟是原则依据，还需创造性思考出灵活的方式方法。再如金钱给付的执行，当被执行人没有金钱供执行时，那考虑有无其他财产、到期债权，有无被执行主体变更和追加、有无执行担保或能否执行和解、有无法定中止、终结、结案和执行回转或其他情形，就成为必要，每个案件都可能经过整个执行程序措施的过滤思考。既要有全面过滤思考的习惯，还应有个别案件具体甄别的意识。

     二、规范执行管理层面的运作。

    （一）执行管理层面，主要反映在执行流程管理及审判组织上的管理，执行流程的管理现已有较成熟的操作规程。本节重点探讨规范审判组织上的执行管理：1、中层管理与决策层管理的链接，执行中层管理链接是指庭长与其上层管理之间的关系。其中庭长的管理是关键，是呈上启下的核心作用。涉及到人员管理、装备管理、个案管理、整体工作管理，对上层负责，对下属管理和指导，用传统的话说是传、帮、带。管理好了，不会出问题。管不好和不会管必然要出问题。在上述管理项目中，最为关键的是案件管理，面上管理是否系统，分项管理是否明了，分类管理是否合理，个案管理是否奏效，都是庭长要经常思考，随时因案即时调整的问题。只有对执行工作全面管理的内容了如指掌，才好准确贯彻上一管理层的合法意图，对上一管理层面尽职尽责。2、中层管理与分层管理及承办人之间的关系。庭长对所管理的工作除全面掌握外，还可适当放权，才能有针对性地去指导工作、去管理，防止眉毛胡子一把抓。管理权力的下放与管理的失控很容易混同，不可不察。权力的下放是为了增强下层的工作积极性和主动性，而非放而不管、放而失控，信息不灵。导致问题出了一大堆，里外手忙脚乱，抓不出头绪来。3、个案管理是指庭长分配调度案件，根据执行人员不同素质分配案件以及办理个案的示范作用，也是规范执行管理的重要环节。

    （二）用人管理上的程序思考

    1、法院审判、执行工作是一项专业性很强的工作。法官类似于医生，一般情况下，要经过若干年临床实践和理论功底的锻造，才能逐渐胜任和干好这一工作。给病人治不好病被称为“庸医害人”；审判、执行工作搞不好，被世人称作“司法不公”。2、人员使用上的相对稳定性及连续性，是保持审判、执行案件质量全面提升的关键所在。轮岗、换岗的初衷是防止执法不公出现，但一个好的方式，有可能就是一把双刃剑，妥当使用，才能适得其正。其启示在于对审判、执行人才资源的合理配置，会直接影响到公正效率的发展指数。而善于使用执行“熟练工”会起到事半功倍的效果。故而，在用人管理上，要有江泽民同志在“八个坚持、八个反对”中提到的胸怀和胆识。对执行“熟练工”用其所长，避其所短，发挥最佳人员流动效能，减少培训资源的浪费。今人当有“伯乐相马”的祖人情怀，为被管理层做好表率，进一步激发广大干警的爱党、爱人民、爱法律、维护法律尊严及当事人合法权益的良知、理念。为实现公正、效率世纪主题，奏响一曲公正、正气之歌。

    三、大力改善执法环境，增强执行工作抗干扰能力。

    说千道万，公正与效率的实现仅仅靠法院自身努力是很难完成的。任何事物和社会现象的存在，都不是孤立的，均受其赖以存在的经济、政治、文化、社会背景和风俗习惯的左右。“桔生南国为桔，生北国为枳”的典故，从反面道出了环境对事物发展的决定作用，所以，良好的外部执法环境无疑对裁判文书的及时、到位执行起烘托作用，是产生司法公正的“肥沃土壤”。当然，作为审判机关的执法群体，决不能借口执法环境差而放弃司法公正、放弃对依法治国方略的追求。故而，紧紧依靠各级党委、人大、政府的支持，取得上述机关的理解，也是增强抗干扰能力的一剂良药。各级党委、人大、政府和有法律资格的公民，同样有义务支持人民法院的执行工作。更有责任为司法机关创造一个比较宽松的执法环境，为彻底在中国大地上删除“执行难”这一“网页”尽职尽责。